Udbygningsaftaler - hvordan og hvilken infrastruktur?

Baggrund

Kommunerne har som udgangspunkt ansvaret for at foretage de fornødne investeringer af infrastruktur og byggemodning af et område i forbindelse med områdets udvikling. Med hjemmel i planlovens § 21 b har kommuner siden 2007 - på grundejeres initiativ - kunne indgå udbygningsaftaler med grundejere om etablering af infrastruktur. Området for udbygningsaftaler i henhold til planloven er gennem årene blevet udvidet, og udbygningsaftaler kan indgås for områder i både byzoner, landzoner samt sommerhusområder.

På den ene side giver udbygningsaftaler grundejere mulighed for at få indflydelse på den kommunale infrastruktur ved helt eller delvist at afholde udgifter til infrastrukturanlæg eller ved at udføre de pågældende anlæg, der er nødvendige for at virkeliggøre planlægningen for grundejers ejendom under visse nærmere betingelser. Det kan endvidere aftales, at omkostninger til udarbejdelse af kommuneplantillæg og lokalplan skal afholdes af grundejer, jf. planlovens § 21 c.

På den anden side vil kommunen levere det planmæssige grundlag, som er nødvendig for realisering af en grundejers projekt. Kommunen har dog - inden for de forvaltningsretlige regler - ret til at vurdere, om grundejers ønske kan imødekommes.

Det er vigtigt, at udbygningsaftaler indgås indenfor de retlige rammer, der følger af planlovens § 21 b. Vi uddyber nedenfor. Det bemærkes, at bestemmelserne i planlovens § 21 b ikke kan fraviges af grundejer eller kommunen ved aftale.

Hvem kan indgå udbygningsaftaler og på hvis initiativ?

Grundejer kan indgå udbygningsaftaler med kommunen

Planlovens § 21 b, stk. 1, har følgende ordlyd:

"På opfordring fra en grundejer kan kommunalbestyrelsen indgå en udbygningsaftale med grundejeren for områder, der i kommuneplanen er udlagt til byzone eller sommerhusområde, jf. § 11 a, stk. 1, nr. 1, samt for områder i landzone."

Kommunen kan indgå udbygningsaftaler med "grundejeren". Det er i den juridiske litteratur antaget, at grundejer kan indgå aftaler om fysisk infrastrukturanlæg og afværgeforanstaltninger på arealer, som grundejer ikke ejer. Det afgørende må være, om der er en tilstrækkelig planlægningsmæssig sammenhæng mellem grundejers påtænkte projekt på egen ejendom og den infrastruktur, som grundejer ønsker at bidrage til uden for vedkommendes ejendom.

I praksis er der endvidere eksempler på, at udbygningsaftaler er indgået via fuldmagt udstedt af grundejer til developere eller bygherrer. Der er også eksempler på, at udbygningsaftaler er indgået på baggrund af en betinget købsaftale eller en optionsret, dvs. tilfælde hvor køber eller optionshaver for en ejendom ikke er formel, tinglyst ejer på tidspunktet for indgåelse af udbygningsaftalen. I sådanne situationer har den formelle grundejer dog godkendt udbygningsaftalen.

Udbygningsaftaler skal indgås på opfordring fra grundejer

Det er afgørende, at udbygningsaftaler indgås "på opfordring fra en grundejer". Grundejer skal med andre ord indgå udbygningsaftaler på frivillig basis, det vil sige uden at opleve et pres fra kommunen. Bestemmelsen skal blandt andet forebygge kommunal magtfordrejning, herunder eksempelvis sikre mod at kommuner i planlægningen spekulerer i usaglige økonomiske hensyn eller i muligheden for at opnå privat finansiering. Kommunen har dog mulighed for at vejlede grundejere om muligheden for at indgå en udbygningsaftale.

Kommuner dokumenterer ofte frivillighedskravet ved at vedlægge udbygningsaftalen en mail fra grundejer, hvor grundejer bekræfter, at udbygningsaftalen er indgået på opfordring fra denne. Frivillighedskravet kan endvidere underbygges ved hjælp af kommunens notater og journalisering af dokumenter udarbejdet som led i kommunens sagsbehandling.

Frivillighedskravet har de seneste par år tilkaldt sig stor opmærksomhed. Ankestyrelsen har i en nylig tilsynsudtalelse fra 19. december 2023 vurderet, at en kommunes generelle praksis for indgåelse af udbygningsaftaler i perioden 2011-2021 var i strid med planlovens § 21 b, blandt andet fordi kommunen havde taget initiativ til og arbejdet aktivt for indgåelse af udbygningsaftaler. Som det fremgår af Ankestyrelsens udtalelse, er den pågældende kommune blevet stævnet i forbindelse med konkrete udbygningsaftaler, og der verserer lige nu to sager ved domstolene herom. Ankestyrelsen har ikke taget stilling til disse sager, men sagerne viser vigtigheden af, at kommunen formår at anvende og forstå de retlige rammer i planloven ved indgåelsen af udbygningsaftaler. Dette er vigtigt både for at overholde lovgivningen og for ikke at blive mødt med et tilbagebetalingskrav.

Hvilke anlæg er omfattet?

Fysisk infrastrukturanlæg - og nu også afværgeforanstaltninger

Planloven giver mulighed for at indgå udbygningsaftaler om privat finansiering af "fysiske infrastrukturanlæg". Som eksempler på fysiske infrastrukturanlæg kan fra lovens forarbejder fremhæves; etablering eller omlægning af kommunale vejanlæg og broer, etablering af kanaler og andre vandområder, stoppesteder til den kollektive transport, (cykel)stier, parkeringsanlæg, belysning og rekreative anlæg. Begrebet "fysisk infrastrukturanlæg" skal dermed forstås bredt. Udbygningsaftaler kan dog ikke omfatte offentlig service eller social infrastruktur som hospitaler, skoler og børnehaver.

Der har været usikkerhed om, hvorvidt "fysiske infrastrukturanlæg" også omfatter afværgeforanstaltninger til forebyggelse af oversvømmelse eller erosion. Denne usikkerhed er nu afklaret. Folketinget vedtog den 19. december 2023 en række ændringer til blandt andet planloven. Med virkning pr. 1. januar 2024 fremgår det udtrykkeligt af planlovens § 21 b, stk. 3, at udbygningsaftaler også kan omfatte "anlæg til sikring mod oversvømmelse eller erosion". Som eksempler fra forarbejderne på sikring mod oversvømmelse og erosion kan fremhæves diger, højvandsmur eller sluser, sandfodring eller bølgebrydere.

Den nye ændring af planloven åbner op for nye udviklingsprojekter for investorer og developere i områder med risiko for oversvømmelse eller erosion, idet det nu bliver muligt at indgå aftale om etablering af afværgeforanstaltninger til at sikre ejendomme.

Udbygningsaftaler kan som udgangspunkt ikke omfatte finansiering eller udførelse af andre offentligretlige ydelser end "fysiske infrastrukturanlæg" og "anlæg til sikring mod oversvømmelse eller erosion", eksempelvis § 25-tilladelser eller byggetilladelser.

For udbygningsaftaler gælder generelt, at aftalen kan omfatte grundejers udførelse eller finansiering af fysiske infrastrukturanlæg såvel som afværgeforanstaltninger, der ligger i eller uden for det planområde, der ønskes udvikles. Det er dog et krav, at udbygningsaftalen vedrører anlæg, der er offentligt tilgængelige, og anlæg som skal etableres for at virkeliggøre den lokalplan, der skal vedtages parallelt med indgåelsen af udbygningsaftalen. Anlæggene skal således være egnede til at indgå i en kommune- eller lokalplan.

Ved etablering af fysisk infrastruktur og afværgeforanstaltninger skal der tages højde for sektorlovgivningens regler, som eksempelvis kystbeskyttelsesloven, oversvømmelsesloven og vandløbsloven. Kommunen kan ikke ved lokalplanbestemmelser fravige reglerne i anden lovgivning, herunder eksempelvis regler om udformning og finansiering af foranstaltningerne.

Det er således kun i de tilfælde, hvor grundejer (i) ønsker, at infrastrukturanlæg skal være af en særlig kvalitet, (ii) at en byggemodning skal ske hurtigere, eller (iii) hvor grundejer ønsker ændrede eller udvidede byggemuligheder, at grundejer kan indgå en udbygningsaftale og derved bidrage til udførelse eller finansiering af infrastrukturanlæg og afværgeforanstaltninger.

Grundejers ydelse skal stå i rimeligt forhold til kommunens ydelse, uanset hvilket anlæg eller hvilken foranstaltning grundejer bidrager med - og uanset om grundejers ydelse består i kapitalbidrag eller anlægsarbejder. Rimelighedsvurderingen skal foretages konkret, hvor såvel omkostninger til infrastrukturen som planomkostninger skal indgå.

Kommunal vedtagelse af udbygningsaftaler og offentlighed

Planloven stille krav om, at kommuner skal offentliggøre udkast til en udbygningsaftale samtidig med offentliggørelsen af forslaget til det kommuneplantillæg eller den lokalplan, som har tilknytning til udbygningsaftalen. Kommunen skal foretage offentliggørelsen på www.plandata.dk og kan derudover vælge at offentliggøre udkast til en udbygningsaftale på andre kanaler såsom kommunens hjemmeside.

Grundejeren er bundet af udbygningsaftalen fra planforslagets offentliggørelse. Kommunen er derimod ikke forpligtet til at indgå udbygningsaftalen med bindende virkning samt vedtage det tilknyttede plangrundlag. Kommunen vil dog sædvanligvis loyalt skulle medvirke til at vedtage plangrundlaget og udbygningsaftalen, men kommunen er ikke retligt forpligtet til at vedtage en lokalplan med et bestemt indhold. Med andre ord kan kommunen først indgå en udbygningsaftale med bindende virkning samtidig med, at lokalplanen vedtages endeligt. I praksis håndteres dette forhold oftest ved, at udbygningsaftalen betinges af dels byrådets godkendelse af aftalen, og dels af at den pågældende kommune- eller lokalplan vedtages endeligt.  

Ifølge planloven er det endvidere et krav, at "Oplysninger om udbygningsaftalen skal være offentligt tilgængelig". Ifølge planlovens forarbejder omfatter det informationer om udbygningsaftalens parter, aftalens formål, det vil sige hvilke ændringer i plangrundlaget, der foretages på baggrund af udbygningsaftalen, samt hvilke infrastrukturanlæg grundejeren skal finansiere. Kommunen skal offentliggørelse udbygningsaftalens indgåelse og aftalens indhold på www.plandata.dk - og i praksis bliver selve udbygningsaftalen ofte også offentliggjort på kommunens hjemmeside.

Vil du vide mere?

Udbygningsaftaler giver kommuner og grundejere mulighed for at indgå et samarbejde om realisering af en byudvikling eller et projekt, som ellers ikke stod til at blive realiseret i samme kvalitet, omfang eller med samme hurtighed. Såvel kommunen som grundejeren skal være opmærksomme på, at planloven stiller en række ufravigelige krav til udbygningsaftalens indgåelse og indhold.

Vores specialister i planret og fast ejendom har stor erfaring med at bistå kommuner og private aktører om projektudvikling og planforhold. Du er altid velkommen til at kontakte en af vores specialister på området, når du har behov for rådgivning.