Juni 2017
Med den varslede nedsættelse af en ny skattekommission og med deludtalelsen fra Justitsministeriets udvalg om undersøgelseskommissioner, er debatten om undersøgelseskommissioner, advokatundersøgelser og deres berettigelse blusset op igen. Vi tager en diskussionen på Folkemødet 2017 og bringer dig her en gennemgang af fakta på området. For hvad er en undersøgelseskommission, hvornår har de været brugt, hvor lang tid varer de, og hvad koster de? Og hvad er en advokatundersøgelse? Vi klæder dig på til debatten – både den på Folkemødet og den, der verserer i medierne.

HVAD ER EN UNDERSØGELSESKOMMISSION?

Den 1. juli 1999 trådte loven om undersøgelseskommissioner i kraft. Med loven opstod muligheden for, at Justitsministeren kan nedsætte en kommission til at gennemføre en undersøgelse af bestemte forhold af "almenvigtig betydning". Loven regulerer, hvordan en undersøgelseskommission skal sammensættes samt de nærmere rammer for kommissionernes virke.

Siden 1999 er der blevet nedsat ni undersøgelseskommissioner: PET-kommissionen, Farum-kommissionen, Dan Lynge-kommissionen, Skattefradragskommissionen, Blekingegade-kommissionen, Statsløsekommissionen, Skattesagskommissionen, Irak- og Afghanistan-kommissionen og Tibet-kommissionen.

En undersøgelseskommission kan bestå af et eller flere medlemmer, hvoraf mindst et af medlemmerne skal have en juridisk kandidateksamen. En undersøgelseskommission består normalt af en dommer (der er formand for kommissionen), en advokat og en professor. Herudover bliver der også udpeget en udspørger, der sammen med et sekretariat skal bistå kommissionen. Undersøgelseskommissionens medlemmer, udspørgeren og sekretariatets medarbejdere skal være uvildige og uafhængige af de involverede myndigheder, personer mv.

Hvilke opgaver har undersøgelseskommissioner? 

En undersøgelseskommissions opgave kan bestå i 

  1. at undersøge og redegøre for et faktisk begivenhedsforløb, 
  2. at komme med forslag til lovændringer mv., som undersøgelsen kan begrunde, og/eller
  3. at foretage retlige vurderinger af, hvorvidt der er grundlag for at drage en eller flere retligt til ansvar. Hvis undersøgelseskommissionen skal foretage en retlig vurdering, skal kommissionen bestå af mindst tre medlemmer. 

Hverken en domstol eller en anklagemyndighed

Det er derimod ikke undersøgelseskommissionens opgave at afgøre endeligt, om de involverede myndigheder, personer mv. skal drages til ansvar. Ifølge lovens forarbejder er formålet med undersøgelseskommissioner at udarbejde materiale, som skal danne grundlag for anklagemyndighedens, disciplinærmyndighedens mv. afgørelse af, om der skal rejses tiltale eller indledes en disciplinærsag. En undersøgelseskommission er derfor hverken en domstol eller en anklagemyndighed.

Når en undersøgelseskommission undersøger de nærmere bestemte forhold, sker det på baggrund af et kommissorium, der fastlægger kommissionens opgaver. Undersøgelseskommissionen har som udgangspunkt ret til at få udleveret materiale og indkalde vidner til at afgive forklaring for kommissionen til brug for undersøgelsen. 

De involverede personer har normalt ret til en bisidder, som kan overvære møderne i undersøgelseskommissionen og retten. 

Undersøgelseskommissionen skal inden afhøringen orientere de involverede personer, der ønskes afhørt, og vedkommendes bisiddere om de faktiske og retlige forhold, som undersøgelsen omfatter. Hvis der sker væsentlige ændringer i disse forhold i løbet af undersøgelsen, skal undersøgelseskommissionen også orientere om ændringerne. Når bevisførelsen er afsluttet, skal undersøgelseskommissionen orientere de involverede personer og deres bisiddere om de faktiske og retlige forhold, som undersøgelseskommissionen overvejer at tage med i sin beretning. Herefter skal de have ret til at komme med en skriftlig udtalelse om forholdene.

Undersøgelseskommissionens materiale er som udgangspunkt ikke offentligt tilgængeligt. Møder i undersøgelseskommissioner, hvor der foretages afhøringer, er derimod som hovedregel offentlige. 

Når undersøgelseskommissionens undersøgelser er afsluttet, afgiver undersøgelseskommissionen en beretning, der skal offentliggøres, med mindre ganske særlige grunde taler imod offentliggørelse. Det kan f.eks. være hensyn til statens sikkerhed.

Hvornår bliver der nedsat undersøgelseskommissioner?

Jusitisministeren har kompetence til selv at beslutte at nedsætte en undersøgelseskommission, og Justistministeren har pligt til at nedsætte en undersøgelseskommission, hvis Folketinget beslutning det. Det er en skønsmæssig vurdering, hvornår en undersøgelseskommission skal nedsættes, og der vil ofte indgå politiske hensyn i vurderingen.

Nogle gange besluttes det i stedet at få gennemført en advokatundersøgelse, der som regel kan gennemføres hurtigere og billigere, men som ikke giver mulighed for at foretage afhøringer under vidneansvar.


HVAD ER EN ADVOKATUNDERSØGELSE?

En advokatundersøgelse er en undersøgelsesform, hvor en advokat undersøger et nærmere bestemt forhold for en opdragsgiver. Opdragsgiveren kan både være en offentlig myndighed eller en privat virksomhed/person. Lovgivningen indeholder ikke nærmere regler om advokatundersøgelser, men Danske Advokater har udarbejdet en praktisk vejledning til udførelse af advokatundersøgelser. Se Danske Advokaters praktiske vejledning.

Almindelig eller uvildig advokatundersøgelse?

En advokatundersøgelse kan både være en almindelig advokatundersøgelse, hvor der ikke – ud over de generelle krav, der følger af de advokatetiske regler - er krav til advokatens habilitet, samt en uvildig advokatundersøgelse, hvor der gælder særlige krav til advokatens uafhængighed i forhold til opdragsgiveren.

En almindelig advokatundersøgelse gennemføres typisk ved, at advokaten foretager en undersøgelse af et nærmere aftalt begivenhedsforløb for en fast klient med henblik på f.eks. at vurdere, hvorvidt der er grundlag for at bringe et ansættelsesforhold eller en anden kontrakt til ophør, indlede en retssag og/eller indgive en politianmeldelse. Hovedparten af de advokatundersøgelser, der gennemføres, er almindelige advokatundersøgelser, og langt de fleste af disse undersøgelser kommer aldrig til offentlighedens kendskab.

Ifølge vejledningen fra Danske Advokater bør betegnelsen "uvildig advokatundersøgelse" kun anvendes, når advokaten vælges, og undersøgelsen gennemføres under iagttagelse af nogle særlige krav, som skal sikre advokatens uafhængighed og de berørtes 


UVILDIGE ADVOKATUNDERSØGELSER

Danske Advokater opstiller i sin vejledning følgende kriterier for, hvornår der er tale om en uvildig advokatundersøgelse:

  1. Sikring af advokatens uafhængighed før, under og efter undersøgelsen. 
  2. Der bør være et skriftligt kommissorium for undersøgelsen. Kommissoriet bør angive undersøgerens mandat, de nødvendige rammer, eventuelle tidsrammer, mv.
  3. Sikring af, at advokaten som undersøger får adgang til alt skriftligt materiale, som er relevant for undersøgelsen, f.eks. e-mail-korrespondance.
  4. De berørte skal have lejlighed til kontradiktion i forhold til de faktuelle oplysninger og efter omstændighederne tillige i forhold til spørgsmål af retlig karakter, inden undersøgelsen afsluttes. 
  5. I det omfang undersøgelsesrapporten tænkes offentliggjort, bør kommissoriet offentliggøres senest samtidig med offentliggørelsen af undersøgelsens konklusioner og anbefalinger.
  6. Undersøgelsens konklusioner gøres tilgængelig for de berørte senest samtidig med en eventuel offentliggørelse.
  7. Undersøgelsen bør konkludere med vurderinger og eventuelle anbefalinger, men ikke fremstå som en afgørelse. 


Hvordan indhentes de relevante oplysninger, når der gennemføres en advokatundersøgelse? 

Når en advokat undersøger et bestemt forhold, har advokaten – modsat ved undersøgelseskommissioner – ikke ret til at kræve materiale udleveret eller ret til at kræve vidner afhørt under vidneansvar. Advokatundersøgelser foregår derfor som udgangspunkt på baggrund af det skriftlige materiale, opdragsgiveren stiller til rådighed for advokaten. Meget ofte vil en gennemgang af det skriftlige materiale være tilstrækkeligt grundlag til, at advokaten kan færdiggøre sin undersøgelse, men andre gange kan der opstå behov for, at advokaten indhenter input fra en eller flere personer, der har været involveret i det handlingsforløb, advokaten undersøger.

Selvom en advokat ikke på samme måde som en undersøgelseskommission kan kræve vidner afhørt eller materiale udleveret, vil de involverede personer i praksis ofte have en interesse i og et ønske om at bidrage med relevante input, inden advokaten færdiggør undersøgelsen. Det kan ske ved et aftalt interview, som der udarbejdes et referat af, ved at de involveres sendes skriftlige spørgsmål, og/eller ved at et udkast til advokatens rapport sendes i høring hos den relevante personkreds. 

Når advokatundersøgelsen er afsluttet, afgiver advokaten normalt en rapport herom.

Det er opdragsgiveren, der afgør, om rapporten skal offentliggøres. Advokaten bør dog vurdere, om dele af rapporten bør anonymiseres.

Eksempler på advokatundersøgelser

DSB's samarbejde med Waterfront Communications
Af større advokatundersøgelser fra de seneste år inden for statens område kan nævnes den uvildige advokatundersøgelse af DSB's samarbejde med Waterfront Communications A/S, der også fik stor opmærksomhed i medierne.

Advokatundersøgelsen omfattede en undersøgelse af mere end 1,3 mio. e-mails, dokumenter og kalenderoplysninger. Under advokatundersøgelsen blev forløbet tillige oplyst gennem afholdelse af møder med en række personer fra DSB, Waterfront Communications A/S m.fl. Advokatundersøgelsen blev gennemført i perioden fra 12. januar 2013 til 2. april 2013, hvor en 267 siders lang rapport (inkl. bilag) blev offentliggjort. Se rapporten.

Lægemidlet Omniscan
En anden uvildig advokatundersøgelse på statens område er undersøgelsen af myndighedernes rolle i relation til brugen af lægemidlet Omniscan. 

Advokatundersøgelsen omfattede gennemgang af alt foreliggende materiale fra Lægemiddelstyrelsen, Sundhedsstyrelsen og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse. Der blev ikke foretaget afhøringer af eller indhentet udtalelser eller lignende fra implicerende embedsmænd eller andre. Advokatundersøgelsen blev iværksat den 9. oktober 2009 og afsluttet den 4. november 2010, hvor en 232 siders lang rapport (inkl. bilag) blev offentliggjort. Se rapporten.

Divine-sagen
Det seneste eksempel på en uvildig advokatundersøgelse inden for statens område er undersøgelsen vedrørende Divine-sagen, som vedrørte politiets og andre myndigheders behandling af politianmeldelser indgivet af Divine Business Solutions ApS og Lisborg Holding ApS og af forhold relateret hertil hos blandt andet SKAT samt Justitsministeriets rolle i sagen.

Advokatundersøgelsen omfattede en gennemgang af alt foreliggende materiale fra blandt andet politiet, anklagemyndigheden, Justitsministeriet, Skatteministeriet og SKAT. Der blev ikke foretaget afhøringer af eller indhentet udtalelser eller lignende fra implicerende embedsmænd eller andre.

Advokatundersøgelsen blev iværksat den 26. januar 2016 og afsluttet den 15. maj 2017, hvor en 762 siders lang rapport (inklusive bilag) blev offentliggjort. Se rapporten.

 

9 UNDERSØGELSES-KOMMISSIONER PÅ 18 ÅR

Siden 1999, hvor loven om undersøgelseskommissioner trådte i kraft, er der blevet nedsat ni undersøgelseskommissioner.


Tidslinje over hvornår, undersøgelseskommissionerne blev besluttet nedsat. 

Tibetkommissionen er endnu ikke afsluttet, og Justitsministeriet bestemte den 2. juli 2015, at Irak og Afghanistan-kommissionen skulle ophøre.

KOMMISSIONERNES OPGAVER – HELT KORT


PET-kommissionen
PET-kommissionen blev nedsat efter ønske fra et flertal i Folketinget i 1999 som følge af dokumentaren "Den hemmelige tjeneste", der kom ud i 1998 og som førte til, at den daværende statsminister Poul Nyrup Rasmussen lovede, at "hver en sten skal vendes" i Politiets Efterretningstjeneste (PET). Kommissionen havde til opgave at undersøge og redegøre for politiets efterretningsvirksomhed i perioden 1945-1989 i forhold til politiske partier, faglige konflikter og politisk-ideologisk prægede grupperinger og bevægelser i Danmark, samt karakteren af de aktiviteter i politiske partier m.v., der i den nævnte periode var baggrunden for politiets efterretningsvirksomhed på området. 

Farum-kommissionen
Besluttet nedsat i 2002 for blandt andet at undersøge "mulige kritisable forhold" i Farum Kommune og den daværende Farum-borgmester Peter Brixtoftes brug af midler.
 
Dan Lynge-kommissionen
Blev besluttet nedsat i 2003 på baggrund af mistanke om et samarbejde, der havde karakter af agentvirksomhed, udeladelse af retsforfølgelse i anledning af strafbare forhold m.m. Kommissionen havde til opgave at undersøge og redegøre for det samlede begivenhedsforløb, der knyttede sig til politiets samarbejde med rockeren Dan Lynge i forbindelse med blandt andet efterforskning og bekæmpelse af rockerkriminalitet.

Skattefradragskommissionen (også kendt som TDC-kommissionen)
Besluttet nedsat i 2003 på baggrund af spørgsmålet om, på hvilket tidspunkt den daværende skatteminister Svend Erik Hovmand havde været bekendt med det hul i lovgivningen, som den daværende skattelovgivning indebar - et hul i lovgivningen, der blandt andet gav telekoncernen TDC mulighed for et milliardfradrag.

Blekingegade-kommissionen
Kommissionen blev besluttet nedsat i 2010 og havde til opgave at undersøge og redegøre for, om Justitsministeriet, Politiets Efterretningstjeneste (PET) eller andre relevante centrale myndigheder modvirkede det almindelige politis og anklagemyndighedens opklaring og strafforfølgning af de strafbare forhold, som i medierne blev forbundet med Blekingegadebanden.

Statsløsekommissionen
Besluttet nedsat i 2011 på baggrund af omtale i medierne og en redegørelse om det daværende Integrationsministerium. I en række tilfælde havde ministeriet ikke behandlet ansøgninger om indfødsret af statsløse personer født i Danmark i overensstemmelse med FN's konventioner. Kommissionen havde til opgave at undersøge og redegøre for de statslige forvaltningsmyndigheders administration af ansøgninger om indfødsret til statsløse personer omfattet af FN’s konvention fra 1961 om begrænsning af statsløshed og FN’s konvention fra 1989 om barnets rettigheder.

Irak- og Afghanistan-kommissionen
Irak- og Afghanistankommissionen havde til opgave at undersøge og redegøre for baggrunden for den danske beslutning om at deltage i krigen i Irak, samt hvad danske myndigheder foretog sig i forbindelse med tilbageholdelsen af personer under krigene i henholdsvis Irak og Afghanistan. Kommissionen blev besluttet nedsat i 2011, men blev nedlagt igen i 2015.

Skattesagskommissionen
Kommissionen blev besluttet nedsat i 2011 og havde til opgave at undersøge og redegøre for, hvad statslige forvaltningsmyndigheder havde foretaget sig i forbindelse med SKAT Københavns behandling af Helle Thorning-Schmidts og Stephen Kinnocks skattesag, samt for at komme til bunds i anklager om politisk indblanding og alvorlige brud på tavshedspligten.

Tibet-Kommissionen
I 2012 blev demonstranter med Tibet-flag under et kinesisk statsbesøg tilbageholdt eller afskærmet af politiet. På grund af usikkerhed om, hvem der gav ordren til, hvad der betegnes som et indgreb i demonstranters ytringsfrihed og forsamlingsfrihed, besluttede den daværende justitsminister Søren Pind i 2015 at nedsætte en undersøgelseskommission. Kommissionens arbejde er sat til at være færdigt i 2017.

UDVALG OM UNDERSØGELSESKOMMISSIONER

Den 4. november 2016 nedsatte regeringen et udvalg om undersøgelseskommissioner med henblik på at opsamle erfaringer fra de undersøgelseskommissioner, der er blevet nedsat siden 1999, og for at overveje, om der er behov for at foretage ændringer i undersøgelsesformen. 

På baggrund af udvalgets foreløbige undersøgelser, udgav udvalget en deludtalelse den 29. maj 2017. Se deludtalelsen.


Deludtalelsen indeholder blandt andet oplysninger om

  1. hvor mange undersøgelseskommissioner, der har været nedsat siden 1999,
  2. undersøgelseskommissionernes tidsforbrug,
  3. hvad undersøgelseskommissionerne har kostet, herunder hvor stor en del af de samlede omkostninger, der blev anvendt til vederlag til bisiddere, 
  4. hvor mange personer, der blev afhørt under de enkelte undersøgelseskommissioner, samt
  5. hvor mange sider, der blev gennemgået under de enkelte undersøgelseskommissioner.

 Nedenfor har vi samlet et uddrag af oplysningerne i deludtalelsen.

UNDERSØGELSESKOMMISSIONERNES TIDSFORBRUG

Nedenstående figur viser undersøgelseskommissionernes samlede tidsforbrug.

 

SAMLEDE OMKOSTNINGER FORBUNDET MED UNDERSØGELSESKOMMISSIONERNE

Nedenstående figur viser, hvad undersøgelseskommissionerne har kostet, herunder hvor stor en del af de samlede omkostninger, der blev anvendt til vederlag til bisiddere.

ANTAL AFHØRINGER UNDER UNDERSØGELSESKOMMISSIONERNE 

Nedenstående figur viser, hvor mange personer, der blev afhørt under de enkelte undersøgelseskommissioner.
 



ANTAL GENNEMGÅEDE SIDER UNDER UNDERSØGELSESKOMMISSIONERNE 

Nedenstående figur viser, hvor mange sider, der blev gennemgået under de enkelte undersøgelseskommissioner.



MEDIERNES OMTALE AF UNDERSØGELSESKOMMISSIONER OG ADVOKATUNDERSØGELSER

Da både undersøgelseskommissioners beretninger og advokaters undersøgelsesrapporter inden for det offentlige område normalt offentliggøres, bliver undersøgelsernes indhold ofte omtalt i medierne. At afhøringer i forbindelse med undersøgelseskommissioner som udgangspunkt er offentlige, betyder, at de ofte får stor pressedækning gennem selve undersøgelsesprocessen.

Ved en søgning på de enkelte kommissioner i perioden fra det årstal, hvor den enkelte kommission blev besluttet nedsat til den 24. maj 2017, fremkommer nedenstående resultater.


 
I Infomedia er der alene søgt på undersøgelseskommissionens navn. Undersøgelseskommissionerne kan imidlertid være omtalt i medierne under kaldenavne – eksempelvis blev "Irak- og Afghanistankommissionen" ofte blot kaldet "Irak-kommissionen". De enkelte undersøgelseskommissioner kan derfor være omtalt i væsentlig højere grad, end ovenstående søgninger viser. 

Søgningerne i Infomedia giver dog et indtryk af, at der ikke nødvendigvis er en sammenhæng mellem omfanget af de enkelte undersøgelseskommissioner, herunder blandt andet undersøgelseskommissionernes varighed og omkostninger, og mediernes fokus på undersøgelseskommissionerne.


DEBAT PÅ FOLKEMØDET

Hvorfor undersøgelseskommissioner og advokatundersøgelser har offentlighedens og mediernes interesse, samt mange andre forhold vedr. undersøgelserne, bliver vi meget klogere på, når vi i næste uge – fredag den 16. juni – tager en debat om emnet på årets Folkemøde på Bornholm. Her har vi nemlig inviteret journalist og politisk analytiker på DR Nyheder, Jens Ringberg, der har dækket området siden Tamil-sagen i 80'erne. Han vil sammen med kommunaldirektør og tidligere departementschef Peter Loft, Formanden for offentlige chefer i DJØF, direktør Henning Thiesen og Formanden for Den Danske Dommerforening, landsdommer Mikael Sjöberg give sit syn på sagen. Læs mere om vores arrangement her. 

ALLE INSIGHTS

DEN NYE LOV OM FORRETNINGS­HEMMELIGHEDER – TI TING DU SKAL VIDE OM DEN NYE LOV

Den 9. juni 2018 trådte den nye lov om forretningshemmeligheder i kraft. Men hvad betyder det for dig og din virksomhed? I denne insight får du et hurtigt overblik over ti ting, du skal vide om den nye lov.