Kontrakt eller rammeaftale? Dét mener Klagenævnet for Udbud

Klagenævnet for Udbuds kendelse af 7. oktober 2020, Remondis A/S mod Hedensted Kommune 

Hedensted Kommune havde som offentligt udbud udbudt en aftale om indsamling af kildesorteret dagrenovation. Aftalens løbetid var seks år med mulighed for forlængelse i op til to år. 

Det fremgik af udbudsmaterialet, at omfanget af den endelige ydelse, som den vindende leverandør skulle yde under aftalen, var forbundet med en række usikkerhedsmomenter. Der stod eksempelvis i udbudsmaterialet, at den endelige ydelse (eksempelvis sammensætningen af den type affaldsbeholdere, som leverandøren skulle tømme) afhang af borgernes prioriteringer. De estimater, som var angivet i udbudsmaterialet, var altså et udtryk for det bedste estimat baseret på historiske forbrugstal. I udbudsmaterialet stod der desuden, at leverandøren måtte tåle borgernes omvalg uden at ændre sine enhedspriser. Det var i udbudsmaterialet også anført, at kommunen tog forbehold for politiske beslutninger, der kunne have betydning for sammensætningen af de forskellige typer affald og affaldsbeholdere og antallet af disse. 

Klage over aftalens løbetid 

I standstillperioden indgav en forbigået tilbudsgiver klage til Klagenævnet for Udbud. Tilbudsgiveren argumenterede for, at den udbudte aftale reelt havde karakter af en rammeaftale, og derfor var omfattet af udbudslovens regler om en varighed på maksimalt fire år. Som begrundelse herfor lagde tilbudsgiveren blandt andet vægt på, at:

• kommunen alene havde foretaget et estimat over aftaget og over den årlige kontraktsum
• den vindende leverandør ikke var garanteret en mindsteomsætning
• kommunen havde en omfattende ændringsadgang og fleksibilitet i forhold til både arten af beholder og omfanget af tømninger.

Tilbudsgiveren argumenterede samlet set for, at kommunen havde overtrådt gennemsigtighedsprincippet ved at udbyde en offentlig kontrakt, der kunne løbe i mange år, med så store usikkerheder om værdien af aftalen.

Kommunen argumenterede derimod for, at dét, som ifølge loven adskiller rammeaftaler fra almindelige offentlige kontrakter, er, at der efterfølgende tildeles (yderligere) kontrakter i henhold til rammeaftalen. Da dette ikke var tilfældet, var der derfor ikke tale om en rammeaftale. 

Klagenævnets afgørelse 

Klagenævnet for Udbud afgjorde, at den omhandlende aftale ikke havde haft karakter af en rammeaftale. 

Ifølge Klagenævnet havde udbudsmaterialet været udformet sådan, at den vindende leverandør havde sikkerhed for at skulle hente dagrenovation i det angivne omfang og til de enhedspriser, som leverandøren havde angivet i sit tilbud.  

Herefter udtalte Klagenævnet, at dét, at omfanget af leverandørens ydelse kunne variere efter borgernes valg og de politiske beslutninger, ikke medførte, at der ved sådanne ændringer blev tildelt nye kontrakter. 

Klagenævnet slog derfor fast, at kommunens klassificering af kontrakten – og dens løbetid – var berettiget.

Vores bemærkninger

I sagen forholdt Klagenævnet for Udbud sig til, hvad der karakteriserer en rammeaftale. I den forbindelse var det centralt for Klagenævnet, at der ved udbud af rammeaftaler efterfølgende bliver indgået yderligere aftaler med udgangspunkt i rammeaftalen. 

Klagenævnet henviste i sin afgørelse til udbudslovens og udbudsdirektivets definitioner af henholdsvis "gensidigt bebyrdende kontrakter" og "rammeaftaler", hvor førstnævnte refererer til konkrete aftaler om levering af en ydelse, der indgås mellem tilbudsgiver og ordregiver. Rammeaftaler defineres derimod som "en aftale indgået mellem en eller flere ordregivere og en eller flere økonomiske aktører, og som fastsætter vilkårene for kontrakter, der tildeles i løbet af en nærmere fastsat periode, navnlig med hensyn til pris og påtænkte mangler". 

Som en krølle på sin afgørelse, og uden at dette havde været berørt af parterne, udtalte Klagenævnet, at de ændringer, som aftalen gav kommunen mulighed for at foretage, desuden syntes at ligge inden for grænserne i udbudslovens § 179. 

Afgørelsen vil derfor formentlig kunne opsummeres til, at de usikkerhedsmomenter, der var forbundet med den endelige ydelse, ikke medførte, at der var tale om en rammeaftale. Usikkerhedsmomenterne skulle nærmere ses som, at kommunen forbeholdt sig retten til at foretage konkrete ændringer i aftalens løbetid – og ændringer, der i det væsentligste allerede var hjemlet i aftalegrundlaget. 

Vi bemærker i denne forbindelse, at det for ordregivere vil være centralt at vurdere, om sådanne ændringer er i overensstemmelse med de udbudsretlige regler.