Tilbudsevaluering på baggrund af en helhedsvurdering

Tilbudsgiveren DXC klagede over, at Frederikshavn Kommune havde anvendt uens beregningsmetoder i forbindelse med evalueringen af en række delkriterier i forhold til DXC's og den vindende tilbudsgivers tilbud. Kommunen gjorde omvendt gældende, at tilbudsevalueringen var sket ud fra en helhedsvurdering. Men hvad betyder det egentlig?

Klagenævnet for Udbuds kendelse den 27. maj 2020: DXC Technology Scandihealth A/S mod Frederikshavn Kommune

Frederikshavn Kommune havde som udbud med forhandling udbudt en kontrakt om et omsorgsjournalsystem. Tildelingskriteriet var "bedste forhold mellem pris og kvalitet", der skulle vurderes på baggrund af fem underkriterier, herunder en række nærmere delkriterier til de fem underkriterier. Alle kriterierne var givet en individuel vægtning. Evalueringen ville ske på baggrund af en pointmodel fra 0-5 point. 5 point svarede til den fremragende tilbudsbesvarelse. 

DXC Technology ("DXC") havde opnået en 2. plads, men indgav klage til Klagenævnet for Udbud med påstand om, at kommunen havde handlet i strid med principperne om ligebehandling og gennemsigtighed ved udformningen af evalueringsmodellen i udbudsmaterialet og under selve tilbudsevalueringen. Særligt påstod DXC, at kommunen havde anvendt uens beregningsmetoder ved evalueringen af de indkomne tilbud. Påstanden blev udslagsgivende for Klagenævnets afgørelse i sagen. 

Hvordan foregik evalueringen?

Af udbudsbetingelserne fremgik, at underkriteriet "Use Cases" ville blive evalueret på baggrund af en række delkriterier. Der var i alt 17 use cases, som var inddelt i 6 delkriterier med individuel vægtning. Eksempelvis vægtede use case nr. 1-3 30 %, mens use case nr. 7-8 vægtede 20 %. Det fremgik desuden af udbudsbetingelserne, at hver enkelt use case ville blive vurderet på baggrund af en helhedsvurdering. 

I forbindelse med evalueringen havde kommunen nedsat en række arbejdsgrupper. Af en evalueringsvejledning fremgik, at medlemmerne af arbejdsgrupperne skulle gøre sig overvejelser om og notere hvor mange point, de ville give hver use case, og notere korte begrundelser og kommentarer. Overvejelserne og pointgivningen blev indskrevet i et regneark, som DXC i forbindelse med klagesagen fik aktindsigt i. Af regnearket fremgik f.eks. den samlede pointgivning for underkriteriet Use cases samt pointgivningen for de underliggende 6 delkriterier. 

Det kunne derfor udledes, at arbejdsgrupperne i forhold til delkriteriet "Use case 7-8" havde evalueret på baggrund af nogle yderligere delkriterier, der ikke fremgik af udbudsbetingelserne. Det fremgik på den måde også, at DXC's samlede point for delkriteriet "Use case 7-8" var fremkommet ved en gennemsnitsberegning af de i alt 6 forskellige point, som arbejdsgrupperne havde noteret i forhold til de ikke-oplyste delkriterier. I modsætning hertil så det ud til, at den vindende tilbudsgivers samlede point for delkriteriet use case 7-8 var fremkommet ved en gennemsnitsberegning af kun de to højeste antal point, som arbejdsgrupperne havde noteret. Arbejdsgrupperne havde herudover kun noteret i alt 4 forskellige point i forbindelse med evalueringen af det vindende tilbud (i modsætning til de i alt 6 forskellige point ved evalueringen af DXC's tilbud).

Evalueringen af delkriteriet use case 7-8 var således umiddelbart sket efter uens beregningsprincipper. Det gjorde sig også gældende for andre delkriterier, hvor DCX's tilbud blandt andet var blevet evalueret ved at summere de laveste point, mens det vindende tilbud var blevet evalueret ved at udregne gemmesnittet af de givne point. Var en ens beregningsmetode blevet anvendt, ville DXC med stor sandsynlighed have vundet udbuddet.

Klagenævnet for Udbud

Kommunen gjorde for Klagenævnet gældende, at delkriterierne var blevet vurderet på baggrund af en helhedsvurdering og at de point, som fremgik af regnearket, alene havde karakter af støttepoint for én persons vurdering og derfor ikke var udtryk for den endelige vurdering. 

Det var Klagenævnet dog ikke enig i. Indledningsvist udtalte nævnet, at angivelsen af, at evalueringen sker efter en "helhedsvurdering", ikke fritager ordregiveren fra forpligtelsen til at handle i overensstemmelse med principperne om ligebehandling og gennemsigtighed, og at evalueringen skal foretages ensartet og på en gennemsigtig måde for alle tilbud ‒ også selvom den foretages som en helhedsvurdering. 

Herefter tilsidesatte Klagenævnet kommunens forklaring og fastslog på baggrund af en gennemgang af eksemplerne fremlagt af DXC, at kommunen havde anvendt forskellige principper - som ikke kan 'forsvares' med henvisningen til en helhedsvurdering - for beregning af den samlede score for delkriterierne, og at dette havde medført en forskelsbehandling af DXC's tilbud. 

På den baggrund annullerede Klagenævnet kommunens tildelingsbeslutning. 

Kromann Reumerts bemærkninger

Det er ikke overraskende, at Klagenævnet for Udbud fandt, at det var i strid med principperne om ligebehandling og gennemsigtighed, at Frederikshavn Kommune havde anvendt forskellige beregningsmetoder i forbindelse med evalueringen af de indkomne tilbud. 

Mere interessant er det, at Klagenævnets afgørelse tog udgangspunkt i en vurdering af sagens faktiske omstændigheder og parternes bevisførelse. Og at Klagenævnet i den forbindelse eksplicit tilsidesatte kommunens forklaring om, at arbejdsgruppernes point udelukkende tjente som "støttepoint for én persons vurdering", og derfor ikke var udtryk for den endelige vurdering, som derimod var baseret på en helhedsvurdering. Det er en helt sædvanlig evalueringsproces, at medlemmerne i evaluerings- eller arbejdsgrupper foretager deres egne, første vurderinger, der efterfølgende drøftes i plenum, og som fører til en samlet bedømmelse. Det er naturligvis oplagt, at både de enkelte overvejelser og den samlede bedømmelse skal holde sig indenfor udbudsmaterialets rammer, men også under den proces kan der på både under- og delkriterier være stor forskel blandt enkeltmedlemmer. Efter vores opfattelse har den proces og mulighed IKKE ændret sig med nævnets kendelse. Men vi bliver alle mindet om, at en ordregiver (naturligvis) både skal overholde sine egne spilleregler OG anvende dem ens.

Det kan efter vores opfattelse typisk med fordel fastlægges og beskrives i udbudsmaterialet, hvordan eventuelle (del-)delkriterier skal vurderes, og hvordan disse skal omregnes til en karakter for det pågældende delkriterium, hvis en pointmodel tilsvarende den i sagen anvendes. Den øvelse kan man sagtens gennemføre uden, at det fratager ordregiver sit skøn under selve evalueringen. Og øvelsen er særlig relevant, hvis nogle (del-)delkriterier skal vægte mindre eller mere i evalueringen. Er intet beskrevet, må det dog antages at være mest naturligt, at der benyttes en gennemsnitsberegning.